美國(guó)政府通過合同和補(bǔ)助等方式向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)已經(jīng)有很長(zhǎng)歷史。美國(guó)政府認(rèn)為購(gòu)買公共服務(wù)是一種節(jié)約開支并且減少"繁文縟節(jié)"以及官僚主義的有效方法。早在19世紀(jì)，美國(guó)政府就有利用民間機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)的實(shí)踐。

20世紀(jì)50年代，美國(guó)制定了政府不得進(jìn)行"商業(yè)活動(dòng)"的相關(guān)國(guó)家政策。該政策規(guī)定，只要是市場(chǎng)可以提供的，政府就應(yīng)該讓市場(chǎng)來(lái)提供，而不是同市場(chǎng)展開競(jìng)爭(zhēng)。

美國(guó)政府大規(guī)模地購(gòu)買民間機(jī)構(gòu)的服務(wù)，始于上世紀(jì)70年代西方國(guó)家興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)。上世紀(jì)70年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)不景氣，通貨膨脹和政府財(cái)政赤字不斷惡化。與此同時(shí)，新公共管理理論、公共選擇理論的出現(xiàn)推動(dòng)了西方各國(guó)政府的變革。這些理論關(guān)注如何節(jié)約公共服務(wù)成本，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)越性，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)刺激政府內(nèi)部以及外部的競(jìng)爭(zhēng)，從而限制、縮減政府機(jī)構(gòu)規(guī)模。在這種思潮的影響下，美國(guó)政府部門開始評(píng)估民間機(jī)構(gòu)參與政府事務(wù)和引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的政策效果，并開始了大規(guī)模實(shí)踐。

20世紀(jì)80年代初，政府決心通過立法的形式保護(hù)和促進(jìn)私營(yíng)部門進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，以優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量參與公共服務(wù)提供，最終實(shí)現(xiàn)提高公共服務(wù)質(zhì)量、降低公共服務(wù)成本、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的目標(biāo)。

1993年通過的《聯(lián)邦政府績(jī)效和結(jié)果法》進(jìn)一步刺激了合同外包等民營(yíng)化方式的發(fā)展，美國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)也進(jìn)入了蓬勃發(fā)展的時(shí)期。購(gòu)買領(lǐng)域涉及社會(huì)救助、社區(qū)服務(wù)、教育、公共安全等，服務(wù)包括精神健康輔導(dǎo)、毒品和酒精治療、日托設(shè)施經(jīng)營(yíng)、老年人照料等諸多項(xiàng)目。在這一階段，合同外包已經(jīng)成為各個(gè)州政府在提供公共服務(wù)時(shí)所采納的普遍形式。

1992－2008年間，大量由承包商提供服務(wù)的合同外包出現(xiàn)，通常包括原來(lái)政府雇員提供的服務(wù)。如信息技術(shù)服務(wù)、政府建筑維護(hù)服務(wù)、（接聽市民來(lái)電的）呼叫中心的員工、政府建筑的保安、顧問服務(wù)。幾乎每個(gè)政府部門都有外包人員和政府雇員一起辦公，有時(shí)工作性質(zhì)還十分類似。政府每年花在合同上的500多億美元基本都用于采購(gòu)服務(wù)。

犯人代管服務(wù)也可向私人購(gòu)買

政府購(gòu)買服務(wù)在美國(guó)還有一種說(shuō)法叫"第三方治理"，無(wú)論是在聯(lián)邦政府還是在各州政府都非常普遍，例如，芝加哥市外包廢品垃圾處理服務(wù)。美國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍十分廣泛，即使是一向被人們視為國(guó)家機(jī)器標(biāo)志的監(jiān)獄，在美國(guó)也可以面向市場(chǎng)購(gòu)買，外包給私人監(jiān)獄。犯人代管服務(wù)在美國(guó)已經(jīng)形成為一種產(chǎn)業(yè)，全美有31個(gè)州及聯(lián)邦政府與私人監(jiān)獄簽訂了代管犯人協(xié)議，全國(guó)的私人監(jiān)獄共有185個(gè)，容納了28.5萬(wàn)名囚犯。

2010年7月，有媒體報(bào)道加州的梅屋市把包括治安警察在內(nèi)的所有公務(wù)都外包出去。全市除了市長(zhǎng)和醫(yī)院，幾乎已經(jīng)沒有公務(wù)員了。雖然這是因?yàn)榻鹑诤[導(dǎo)致財(cái)政困難而發(fā)生的極端例子，但由此可以看出美國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)范圍之廣。

按照是否涉及公權(quán)力的行使，美國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)可以分為涉及公權(quán)力行使的事項(xiàng)和涉及公共服務(wù)的事項(xiàng)。前者包括違規(guī)車輛拖吊、監(jiān)獄管理、治安巡邏等。這些事項(xiàng)由于涉及公權(quán)力的行使，通常屬于行政執(zhí)法行為；后者包括公共工程與交通、公共安全、公用事業(yè)、健康與人力資源、公園及娛樂、文化藝術(shù)和保障功能七類。公共服務(wù)項(xiàng)目又可分為針對(duì)不特定對(duì)象的公共服務(wù)（如道路維護(hù)、垃圾收運(yùn)等）和針對(duì)特定對(duì)象的公共服務(wù)（如老年人照料、毒癮治療、心理咨詢等）。

美國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)主要是通過合同外包的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。調(diào)查顯示，1987年，美國(guó)人口超過5千人的市鎮(zhèn)和人口超過2.5萬(wàn)人的縣99%實(shí)行過合同外包；1982年到1997年，地方政府在選擇替代性服務(wù)提供方式時(shí)，90%的服務(wù)使用合同外包的方式完成。早期的合同外包多存在于公共設(shè)施的維護(hù)管理領(lǐng)域，如高速公路、供電通訊、有線電視、城市供暖、垃圾處理、污水處理、監(jiān)獄等設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)等等。紐約市"市長(zhǎng)合同服務(wù)辦公室"提供的數(shù)據(jù)顯示，2012財(cái)年，紐約市政府通過4.6萬(wàn)單合同采購(gòu)了超過105億美元的服務(wù)和建設(shè)項(xiàng)目。

在美國(guó)政府購(gòu)買的服務(wù)中，有關(guān)公共服務(wù)事項(xiàng)的數(shù)量最大，金額也最高，是政府購(gòu)買服務(wù)的主要對(duì)象。

雖然美國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍很廣，但根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)政策局的政策文件，政府固有職能是被禁止委托民間辦理的。根據(jù)1993年《聯(lián)邦政府績(jī)效和結(jié)果法》，政府部門在決定將某項(xiàng)政府職能外包前，需要從績(jī)效評(píng)估的角度開展"成本-效益"分析。該分析主要從以下三分面進(jìn)行考量：一這該項(xiàng)服務(wù)在市場(chǎng)上有一定的服務(wù)供應(yīng)商，政府部門能夠以一個(gè)既公平又能通過充分競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)格從市場(chǎng)上獲取；二是這項(xiàng)服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量是可以監(jiān)控和評(píng)價(jià)的；三是這項(xiàng)服務(wù)外包的成本低于政府部門自己提供的成本。外包的成本需考慮政府向服務(wù)供應(yīng)商支付的費(fèi)用、締約成本以及監(jiān)管成本。

美國(guó)政府固有職能包括兩類：一類是統(tǒng)治行為，如司法、國(guó)防、資源管制等；二是貨幣交易以及相應(yīng)的權(quán)利，如稅收及分配，國(guó)庫(kù)賬目及貨幣供應(yīng)調(diào)控等。

為了幫助各部門辨別什么是政府固有職能，避免不恰當(dāng)?shù)貙⒄毮芡獍?lián)邦采購(gòu)政策局列舉了以下19項(xiàng)政府固有職能禁止外包：刑事偵查；公訴和審判（仲裁和其他替代性糾紛解決方法除外）；軍隊(duì)指揮；外交事務(wù)和外交政策的決定；政府部門政策的決定權(quán)，如對(duì)管制內(nèi)容和適用范圍的決定；聯(lián)邦施政計(jì)劃優(yōu)先順序和預(yù)算請(qǐng)求的決定權(quán)；聯(lián)邦政府雇員的指揮管理；情報(bào)和反情報(bào)活動(dòng)的指揮和控制；選任聯(lián)邦政府雇員的決定；聯(lián)邦政府雇員的職位描述和考核標(biāo)準(zhǔn)的決定；政府財(cái)產(chǎn)處分條件的決定；聯(lián)邦采購(gòu)活動(dòng)的重要決定（包括：決定采購(gòu)哪些財(cái)產(chǎn)和服務(wù)；參加有關(guān)招標(biāo)、投標(biāo)的投票；批準(zhǔn)合同文件；決標(biāo)；合同管理；決定合同價(jià)格是否合理；終止合同）；對(duì)信息公開請(qǐng)求申請(qǐng)的批準(zhǔn)；對(duì)決定重要權(quán)利或資格的聽證會(huì)召開的批準(zhǔn)；核發(fā)聯(lián)邦執(zhí)照及檢查的批準(zhǔn)；預(yù)算政策方針和策略的決定；規(guī)費(fèi)、關(guān)稅、罰金、賦稅和其他公共基金的征收、控制和分配；財(cái)政賬戶的控制；公共信托的管理。

根據(jù)美國(guó)政府的有關(guān)規(guī)定，政府固有職能一般不包括向政府官員收集或者提供建議、意見或者觀點(diǎn)，也不包括本質(zhì)上屬于內(nèi)部事務(wù)的職能，如安保、郵件遞送、餐廳服務(wù)、保潔、設(shè)施的運(yùn)作和維護(hù)、車輛管理和運(yùn)營(yíng)以及其他常規(guī)的電氣或者機(jī)械服務(wù)。

采用非競(jìng)爭(zhēng)模式采購(gòu)須有充分理由

美國(guó)將公共服務(wù)分為硬服務(wù)和軟服務(wù)。硬服務(wù)是指有具體的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，雙方可以事先詳細(xì)約定權(quán)利義務(wù)與價(jià)格，監(jiān)管成本較低的服務(wù)事項(xiàng)。例如：垃圾清運(yùn)、道路維護(hù)、拖車服務(wù)等。軟服務(wù)是指難以進(jìn)行明確的成本收益衡量，服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不易量化，監(jiān)管成本較高的服務(wù)事項(xiàng)。比如：社區(qū)矯正、嬰幼兒照料、養(yǎng)老服務(wù)等。一般而言，硬服務(wù)的購(gòu)買可以采用競(jìng)爭(zhēng)模式；而軟服務(wù)由于難以進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)，故可以采用協(xié)商或者合作模式。

競(jìng)爭(zhēng)模式中最常見的方法就是公開招標(biāo)或者競(jìng)爭(zhēng)性談判。這一模式在傳統(tǒng)政府采購(gòu)中被廣泛使用。由于競(jìng)爭(zhēng)模式采取"最低價(jià)格"或者"最優(yōu)價(jià)值"中標(biāo)原則，這種模式必須滿足三個(gè)條件：一是市場(chǎng)上存在競(jìng)爭(zhēng)；二是服務(wù)內(nèi)容可以事前列出詳細(xì)要求；三是服務(wù)成本能夠在事前進(jìn)行估算。硬服務(wù)大多可以滿足這些條件。

如果要采用非競(jìng)爭(zhēng)性的方式實(shí)施采購(gòu)，政府部門必須有充分的理由證明：政府進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)的成本大于該程序的效益。服務(wù)將由一個(gè)具有獨(dú)特能力和經(jīng)驗(yàn)、可以提供專有服務(wù)或者具有專利權(quán)的承包商提供。該承包商已經(jīng)通過法律確定或必需提供應(yīng)急服務(wù)、尤其是涉及到公共安全隱患的應(yīng)急服務(wù)。

與競(jìng)爭(zhēng)模式不同，在協(xié)商模式下，政府部門會(huì)主動(dòng)邀請(qǐng)少量有一定聲望的民間機(jī)構(gòu)撰寫服務(wù)計(jì)劃書。政府部門根據(jù)服務(wù)計(jì)劃書選擇合適的機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商談判，共同確定服務(wù)方案。協(xié)商模式除了在軟服務(wù)購(gòu)買中使用外，還可以視情況運(yùn)用于其他情形，例如：交通服務(wù)中，服務(wù)供應(yīng)商前期已投入了大量的車輛和其他成本，政府在繼約時(shí)，從行政行為的穩(wěn)定性和降低社會(huì)成本的角度考慮，也會(huì)采取協(xié)商模式。

當(dāng)然，合作模式也有一定的弊端，一是可能會(huì)有其他機(jī)構(gòu)依據(jù)法律提出質(zhì)疑，認(rèn)為該方式阻礙了其他機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入這一服務(wù)領(lǐng)域；二是長(zhǎng)期的合作關(guān)系可能會(huì)導(dǎo)致政府官員忽略對(duì)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。因此，政府部門必須謹(jǐn)慎地確認(rèn)在開始合作談判之前向該地區(qū)所有可能的服務(wù)商都提供了談判機(jī)會(huì)，并且不斷根據(jù)服務(wù)目標(biāo)要求服務(wù)商及時(shí)改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。

合作模式指政府部門和民間機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系，共同研究涉及合同內(nèi)容和服務(wù)方式以滿足社會(huì)公眾的需求。該模式的目的在于建立一種雙方長(zhǎng)期的合作關(guān)系，并不是購(gòu)買短期的服務(wù)項(xiàng)目。該模式主要有兩種情況：一是政府部門介入一個(gè)全新的服務(wù)領(lǐng)域，需要借助民間機(jī)構(gòu)的力量；二是雙方已經(jīng)建立了較為密切、信任的合作關(guān)系，在合同到期時(shí)需要延展合同的情形。

美國(guó)政府發(fā)包時(shí)，會(huì)傾斜于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，只有營(yíng)利機(jī)構(gòu)是唯一可提供該服務(wù)的組織，才會(huì)發(fā)包給營(yíng)利機(jī)構(gòu)。目的是追求好的效果，確保服務(wù)的連續(xù)性、連貫性，避免沖突。比如：私人監(jiān)獄為了讓犯人服刑，肯定會(huì)減少犯人的減刑；又如營(yíng)利性公司可能會(huì)放棄偏遠(yuǎn)地區(qū)的公共交通服務(wù)，這意味著損害一部分公眾權(quán)益。美國(guó)參與公共服務(wù)提供的民間機(jī)構(gòu)分為營(yíng)利性機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。

對(duì)于營(yíng)利性機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，適宜承擔(dān)那些以效率為主要目標(biāo)的服務(wù)事項(xiàng)（大部分為硬服務(wù)，如街道保潔、高速公路維護(hù)）；非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)則適宜承擔(dān)那些除了關(guān)注效率，還同時(shí)關(guān)注其他價(jià)值的服務(wù)事項(xiàng)（大部分為軟服務(wù)，如事業(yè)救助、毒癮治療）。因?yàn)閷?duì)于這些軟服務(wù)，非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)追求的目標(biāo)和價(jià)值往往和政府部門是一致的。

在美國(guó)，政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，對(duì)社會(huì)組織都有非常具體、非常細(xì)節(jié)的財(cái)務(wù)要求，要求賬務(wù)透明、公開。美國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)涉及三個(gè)主體，即政府部門（服務(wù)購(gòu)買者）、民間機(jī)構(gòu)（服務(wù)供應(yīng)商）、社會(huì)公眾（服務(wù)受眾）。

政府部門與民間機(jī)構(gòu)通過一定的方式建立合同關(guān)系，約定由民間機(jī)構(gòu)向社會(huì)公眾提供服務(wù)，政府部門進(jìn)行監(jiān)督。社會(huì)公眾有權(quán)向政府部門反饋服務(wù)質(zhì)量。盡管并不存在獨(dú)立于社會(huì)力量和政府的所謂"第三方"來(lái)監(jiān)督，但美國(guó)州政府和市政府都有獨(dú)立選舉出來(lái)的人負(fù)責(zé)監(jiān)督合同管理、財(cái)務(wù)和審計(jì)工作。

公共服務(wù)的外包并非意味著責(zé)任的外包，政府部門最終需要對(duì)服務(wù)成本和服務(wù)質(zhì)量負(fù)責(zé)。因此，政府部門有義務(wù)對(duì)服務(wù)供應(yīng)商是否履行合同規(guī)定進(jìn)行全程監(jiān)督，以保證服務(wù)項(xiàng)目的低成本、高效率和服務(wù)質(zhì)量。根據(jù)《聯(lián)邦政府績(jī)效和結(jié)果法》，美國(guó)對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)合同的監(jiān)管主要圍繞對(duì)該項(xiàng)服務(wù)績(jī)效進(jìn)行考核評(píng)估。進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的前提是充分、全面地獲取相關(guān)服務(wù)信息。

美國(guó)在政府采購(gòu)公共服務(wù)方面的腐敗是存在的，但是許多強(qiáng)有力的監(jiān)管措施能將這些腐敗控制在一個(gè)比較低的水平。美國(guó)政府部門的監(jiān)管措施主要有：

一是信息報(bào)告制度。服務(wù)供應(yīng)商須定期根據(jù)政府部門的要求報(bào)送與服務(wù)有關(guān)的各類信息。

二是實(shí)地巡查制度。政府部門委派監(jiān)理機(jī)構(gòu)或者直接派工作小組對(duì)服務(wù)供應(yīng)商進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。聯(lián)邦和州都會(huì)要求服務(wù)供應(yīng)商制定計(jì)劃，具體列出改進(jìn)時(shí)間表。如果是很嚴(yán)重的問題，政府會(huì)干預(yù)更多，會(huì)派出監(jiān)督者，來(lái)監(jiān)督合同的履行，一般是由政府的公務(wù)員來(lái)?yè)?dān)當(dāng)。

三是投訴處理制度。接受服務(wù)的公眾可以向政府部門直接投訴。政府部門對(duì)投訴進(jìn)行分類、判斷并要求服務(wù)供應(yīng)商改進(jìn)。申訴委員會(huì)設(shè)在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，還有聯(lián)邦法院的特別的法庭。

四是審計(jì)監(jiān)督制度。委派專業(yè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)供應(yīng)商的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行檢查。在美國(guó)，大型項(xiàng)目還要接受外部監(jiān)督，例如，政府問責(zé)辦公室（國(guó)家審計(jì)辦公室）對(duì)大型信息技術(shù)、國(guó)防和建筑項(xiàng)目合同的不充足管理問題發(fā)布各種報(bào)告。機(jī)構(gòu)的總檢察長(zhǎng)也發(fā)布報(bào)告，國(guó)會(huì)委員會(huì)組織監(jiān)督聽政會(huì)。

五是階段性評(píng)估制度。政府定期對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行綜合性評(píng)估，并決定是否延續(xù)合同或者更換服務(wù)供應(yīng)商。

六是績(jī)效評(píng)估制度。從20世紀(jì)90年代起，法律規(guī)定要評(píng)估供應(yīng)商的績(jī)效，并在新招標(biāo)中考慮過去的績(jī)效得分。政府內(nèi)部有過往績(jī)效數(shù)據(jù)庫(kù)，公司為了避免以后在競(jìng)標(biāo)中受到排斥，一般會(huì)提供很好的服務(wù)。不過，合同管理人員不重視撰寫過往績(jī)效評(píng)估意見，而且也不會(huì)寫什么負(fù)面的評(píng)價(jià)，以防遭到起訴。然而，由于法律框架已經(jīng)建立，服務(wù)供應(yīng)商們還是非常害怕承擔(dān)過往績(jī)效不佳的風(fēng)險(xiǎn)，因此，可能會(huì)改進(jìn)績(jī)效。

為了保證公共服務(wù)質(zhì)量，美國(guó)政府在對(duì)服務(wù)供應(yīng)商進(jìn)行適時(shí)監(jiān)督的同時(shí)，還采取了向它們提供公共資金、減免企業(yè)所得稅和地方財(cái)產(chǎn)稅等激勵(lì)措施。

供應(yīng)商不滿政府解約須先走內(nèi)部審查程序

美國(guó)公共合同制度賦予政府享有隨時(shí)終止合同的特殊權(quán)利，當(dāng)政府認(rèn)為終止合同可以更好地保護(hù)"政府利益"，而且是善意的，就可以終止合同。

當(dāng)然，一般情況下，在沒有合理理由的情況下，政府也不會(huì)輕易就解除合同。因?yàn)槊绹?guó)的法律對(duì)服務(wù)供應(yīng)商的權(quán)利也是有保護(hù)的。

當(dāng)服務(wù)供應(yīng)商認(rèn)為政府的解約行為侵犯了自己的權(quán)利時(shí)，或者在合同變更、請(qǐng)求付款等活動(dòng)中發(fā)生糾紛時(shí)，就可以根據(jù)美國(guó)《合同爭(zhēng)議法》的規(guī)定主張自己的權(quán)利。

根據(jù)《合同爭(zhēng)議法》以及有關(guān)規(guī)定，美國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)糾紛解決程序主要分以下三個(gè)步驟：

一是內(nèi)部審查程序。服務(wù)供應(yīng)商向政府機(jī)關(guān)內(nèi)部專門處理此類糾紛的合同官提出具體書面申請(qǐng)，并附必要的理由說(shuō)明和書面證據(jù)。該程序?qū)儆趶?qiáng)制性的前置條件，如果不走這道程序，將喪失進(jìn)一步請(qǐng)求行政復(fù)議或者司法審查的權(quán)利。這主要是希望將糾紛在行政機(jī)關(guān)層面通過政府部門和服務(wù)供應(yīng)商的協(xié)商得到解決。

二是行政復(fù)議或者法院起訴。如果合同當(dāng)事人不服合同官的決定，可以在90日內(nèi)向相應(yīng)的合同上訴委員會(huì)提出申訴，或在一年內(nèi)向美國(guó)聯(lián)邦索賠法院提出訴訟。合同上訴委員會(huì)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的合同糾紛處理機(jī)構(gòu)，其程序比聯(lián)邦索賠法院簡(jiǎn)單。合同上訴委員會(huì)和美國(guó)聯(lián)邦索賠法院對(duì)所有案件實(shí)行重新審理，合同官對(duì)事實(shí)的認(rèn)定在行政復(fù)議或法院訴訟中不具有約束力。

三是法院上訴。對(duì)合同上訴委員會(huì)和聯(lián)邦索賠法院的裁決不服，可以向聯(lián)邦巡回上訴法院提出上訴。美國(guó)聯(lián)邦巡回上訴法院通常只審查法律問題，不涉及對(duì)事實(shí)的認(rèn)定。